不丹是中国的14个陆地邻国之一，位于喜马拉雅山南麓，这里有壮阔的自然景观与浓郁的历史文化，这里的一切都保留着古朴的味道，每年只有极少数的人进入这个国度一窥究竟。

▲不丹风景

不丹的外交体制似乎也没能迈进21世纪。在全球的近200个国家中，不丹只与其中的54个保持外交关系，其中绝大部分都是地区小国。

▲不丹（红色）的建交国（绿色）

更有意思的是，联合国是当今最重要的国际组织，不丹虽是联合国成员国，却没有与中美俄英法五大常任理事国中的任何一个建立正式外交关系。

在联合国五常主导的现代国际体系中，不丹“自我隔离”的做法在全球主权国家中可谓独树一帜。

▲不丹是中国14个陆上邻国中，唯一未建交的

造成这一情况的原因有很多，既有不丹自身不过多涉及国际事务的外交思想，但更多的是受历史现实因素影响。

特别是不丹近八成的对外贸易、主要的商品供应都要通过印度，特殊的地缘环境塑造了不丹的外交战略。

自我封闭的外交格局真的符合不丹的国家利益吗？如今的不丹外交格局又是怎样的呢？

▲不丹参加南亚区域合作联盟活动

一、藏地边陲

在喜马拉雅山南坡，除了印度这样的南亚巨无霸，还分布着尼泊尔、不丹这样的山地小国。其中不丹面积3.8万平方公里，人口约80万。不丹北、东与中国西藏接壤，西、南则与印度交界。

历史上的不丹与西藏联系紧密，时至今日，不丹人口仍以藏族移民后裔（与当地土著融合）为主，信仰藏传佛教，不丹的国语“宗卡”与藏语的卫藏方言十分接近。

公元7世纪，不丹被吐蕃帝国征服，源自梵语的不丹国名，释意就是“吐蕃边陲”。

▲吐蕃

9世纪吐蕃帝国分裂消亡后，青藏高原发展陷入停滞。战火没有阻止藏传佛教的发展。四大主要流派中的三个，既宁玛、噶举、萨迦在11世纪前后形成，生活在不丹的民众皈依了噶举派。

13世纪，蒙古占领青藏高原，此后元朝设立宣政院管理此地，不丹亦被纳入宣政院辖地。

元朝时期，格鲁派（达赖喇嘛、班禅额尔德尼均为该派活佛）发展壮大，成为青藏高原上影响最大的藏传佛教分支，但不丹地区仍信仰噶举派。元朝灭亡后，明朝对青藏地区实行羁縻统治，不丹仍归属西藏。

▲宣政院辖地

元明时期，不丹南方是肥沃的布拉马普特拉河平原。13世纪起，信仰印度教的阿萨姆人在此建立政权。由于宗教差异以及西藏地方行政体系对不丹的管控，不丹在经贸文化上与阿萨姆人的联系并不多。

公元1616年，噶举派僧人阿旺南杰来到不丹，他模仿西藏政教模式管理不丹。阿旺南杰自称夏仲活佛，设立基堪布（法王）管理不丹宗教；他另立第巴（又称德布王，从当地贵族中选出）负责不丹政务，不丹自此独立建国。

▲夏仲活佛是不丹宗教中最重要的转世活佛

此时莫卧尔帝国在南亚崛起，成为不丹南方的新邻居。强盛一时的莫卧尔在文化上对不丹也产生了影响。

例如不丹德布王产生了“德布拉贾”的别称，管理不丹宗教的基堪布也被称为“达玛拉贾”。拉贾又称罗阇（राज），是南亚土邦王公的称号。

公元1642年，蒙古和硕特部征服青藏高原。和硕特汗国将藏传佛教格鲁派奉为正宗，其他流派遭到打压。和硕特汗国希望再度控制不丹，而不丹为了维护独立以及噶举派信仰，与和硕特汗国进行了长达一个世纪的战争。

▲清初局势

18世纪初，清朝再度将青藏高原纳入版图。不丹直接与大清帝国相邻，清朝典籍中称其为布鲁克巴。

1730年，清朝协助不丹平息内乱。不丹遂向清朝请封，雍正帝赏给封号并颁赐敕书，自此不丹成为中国的藩属国。由于不丹与西藏的紧密联系，对它的宗藩关系由西藏地方管理而不是清朝中央政府。

18世纪中叶，英国爆发第一次工业革命，工业生产的迅猛发展迫切需要寻找新的原料产地和销售市场。在殖民侵吞印度的同时，英国将目光投向中国。

▲工业革命

清朝的闭关政策让英国难以从海上打开贸易缺口，英国转而设法从中国西藏打通一条直达中国腹地的贸易通道，不丹就位于这条通道之上。随着英国在南亚的势力扩张，不丹南方面临的外部威胁与日俱增。

18世纪70年代，英国以印度为基地向北扩张，在将触角伸向阿萨姆王国（今印度阿萨姆邦）及邻近的不丹、哲孟雄（锡金）。

▲清朝统治下的西藏

1772年，英军首次入侵不丹。不丹依据藩属关系向西藏地方政府求救，六世班禅致信东印度公司进行调停。此时的英国尚未完全控制印度半岛，不丹并非英国主要扩张方向，故而英国同意了六世班禅的调停要求从不丹撤军。

英国在南亚地区的殖民扩张并没有停止，它先后发动战争侵略廓尔喀（今尼泊尔）和哲孟雄等清朝的藩属国。由于对南亚局势的认识不足及自身实力的衰落，清廷无法给予任何实质性援助，哲孟雄和廓尔喀沦为英国附庸。

▲1814年英国割占了大片尼泊尔领土

1864年，英国再次入侵不丹，不丹再度求援但没有得到清朝的援助，不丹只得与英国签署《辛楚拉条约》。

不丹被迫割让最富庶的南方山口地区，同意“不丹外交接受英国的指导意见”，不丹与中国的宗藩关系开始动摇。

▲不丹割地求和

二、附庸岁月

19世纪下半叶，英国完成对印度的征服，加紧为英属印度打造缓冲网。

除了向西北的阿富汗用兵，使其成为英属印度和俄属中亚的缓冲国，英国还计划向中国西藏扩张，以拱卫印度半岛，不丹也被英国人盯上。

清朝则在19世纪60至80年代掀起洋务运动以求自存，清廷在川藏交界推行改土归流并加强对西藏的控制。为了强化西藏藩篱，清廷积极介入不丹内部事务，强化自身宗主国地位。

▲驻藏大臣衙门

清廷在西藏的改革以及在不丹的种种举动引起了英国人的忌惮，中英在喜马拉雅的外交博弈不断加剧。

奈何清朝国力衰退，19世纪末列强更是掀起瓜分中国的狂潮。越南、朝鲜等主要藩属国相继被列强侵吞，清朝的宗藩体系逐步瓦解。

▲英国人出现在不丹的朝堂上

不丹作为清朝的藩属国，本就缺乏现代外交理念，将维持与清朝的宗藩关系看做外交核心，轻视与其他政权建立对等外交。

与不丹与邻近的尼泊尔、锡金先后被英国从东亚的朝贡体系中强行剥离，沦为英属印度的北方屏障。不丹失去了与这些邻国建立平等外交关系的机会。

▲山地屏障

1900年八国联军侵华后清廷已无力影响不丹，英国在此地的势力却不断增强。英国每年向不丹拨付5万卢比年金以收买不丹贵族。

1903年英军入侵西藏，削弱了清朝对西藏的控制，清朝对不丹的宗藩关系更是被英国的近代殖民体系彻底取代。

20世纪初，在英国的扶持下，不丹贵族乌颜·旺楚克崛起。1907年，他逼迫不丹末代第巴交权，基堪布的宗教影响亦被削弱，乌颜建立旺楚克王朝，成为不丹的首位国王。延续了3个世纪的僧俗政体就此终结。

▲乌颜·旺楚克

1910年，英国以将年金从5万卢比提升至10万卢比为诱饵，诱使不丹与英国签署《普那卡条约》。条约从法律层面结束了不丹与清朝的宗藩关系，而不丹的外交则“由英国负责指导”，自此不丹彻底沦为英国的保护国。

沦为保护国的不丹更加失去了对外交往的动力和机会，不丹自知无力摆脱控制，索性安心充当英国南亚政策的棋子，贵族们安心拿着英国的补贴。

▲不丹贵族

1926年，不丹首任国王-乌颜·旺楚克去世，在英属印度锡金政务官（负责英国对不丹、锡金的领导）的准许和支持下，不丹王位由其子吉格梅继承。

不丹的第二代国王年轻时留学英属印度，他继位后兴建了一批近代学校，但不丹的现代化是及其有限的，二战结束前的不丹仍是一个保留农奴制的封建王国。

▲20世纪初的不丹军队

对英国来说，不丹、锡金、尼泊尔的地位一样，是英属印度与中国西藏间的缓冲国。英国对吞并国小民贫的不丹并无兴趣，这只会徒增行政支出。英国的目标仅是维持不丹亲英政权运转，保持对这个战略支点的控制。

二战后，广大殖民地、半殖民地国家迎来了民族独立高潮。去殖民化浪潮下，1947年英国以宗教为标准在英属印度实行印巴分治，这也为日后的印巴冲突埋下隐患。

▲印巴分治

英不《普那卡条约》规定不丹是独立国家而非印度土邦，但英国与不丹的“特殊关系”被印度继承，国力孱弱的不丹只得接受现实。

1949年8月，不丹与印度签订《和平友好条约》。条约内容比《普那卡条约》更为苛刻，印度承认不丹内政独立，但不丹对外关系必须接受印度指导。不丹进口武器装备必须印度同意，印度借此掌控了不丹的国防。

▲二代国王

1950年中国西藏和平解放，印度反倒认为这威胁到他的安全。在中印尚未完成边界划定之前，不丹按照印度的要求撤回了驻拉萨的商务代表，基本切断了与中国西藏间维系数百年的贸易联系，只得倚靠印度获取贸易品。

打了巴掌就要给甜枣，印度同意归还英国割占的部分南方山口领土，并把给不丹的津贴上调到50万卢比。至此，印不特殊关系通过条约形式确定下来。

▲不丹向南是平原

三、存亡之秋

不丹全境95%是山地，仅南方与印度交界的部分地区是平原，不丹日常所需的燃料、电力、生活用品几乎全部进口自印度，这迫使不丹只能倒向印度。

此时主政印度的尼赫鲁试图将印度建设成具有全球影响力的大国，控制不丹是印度确立南亚地区霸权的重要一步。

▲尼赫鲁

新中国成立后，推动与大多数邻国完成了边界划定并建立外交关系。印度要求以英国殖民时期非法划定的麦克马洪线作为中印边界，中国对此予以拒绝。

中不两国关于部分交界区的草场牧区归属存在分歧，在印度的影响下，中不边界划定迟迟没有进展，更未能够建立外交关系。

1956年不丹废黜农奴制，着手建立现代教育体系和现代经济体制。为此，1950至1960年间印度向不丹提供了300万卢比资金。

到1960年，不丹全国人口23万，GDP不足1000万美元。而印度当年的这两项数据分别是不丹的1960倍和4000倍，印度对于不丹来说是个巨人般的邻居。

1961年后，在印度的资金扶持和专家帮助下，不丹实施了“一五计划”，着重发展国内水电，而印度又成为不丹电力出口的主要买家。

▲不丹一五投资

印度的援助并非免费的，不丹政府各部门中充斥着印度顾问，不丹军队接受印度教官指导。不丹军队甚至充当印度打手，在中印边界制造摩擦。

1962年，中国在对印自卫反击战中痛击印军，不丹对印度无孔不入的控制本来就十分抵触，印军的表现更让不丹萌生了抱其他大腿的想法。

▲投降的印军

上世纪60年代，不丹多次向印度提出修改《印不和平条约》，希望收回部分外交主权。不丹还通过多种渠道与美国等西方国家取得联系，希望拓宽获得援助的渠道。

可无论不丹如何折腾，印度对不丹经济政治的深度影响是其他国家无法取代的。正因如此印度粗暴拒绝了不丹的改约要求，甚至以封锁边境、切断援助来威胁不丹。西方国家更看重对印关系，所以对不丹的援助请求做了冷处理。

不丹与印度的特殊关系并非现代对等外交关系，印度独立后，两国并未互派大使。不丹派遣一名代表进驻加尔各答，印度驻锡金政治官员兼任驻不丹代表。

▲印度把控了不丹对外贸易

直到1968年，为了安抚不丹，印度才同意与不丹建立大使级外交关系，两国互设办事处，印度是第一个与不丹建立现代外交关系的国家。

不丹的西部邻国，同样被印度控制的锡金就没这么幸运了。锡金的国土、人口比不丹更少，外加地理位置重要，故而被印度控制的更加紧密。

就在不丹与印度建交这一年，锡金首都甘托克爆发反印示威，要求废除《印度锡金和平条约》，印军开进锡金进行弹压。

▲锡金更弱小

印度如果同时吞下锡金与不丹，势必招来国际社会的施压。况且不丹向来听话，印度加强对锡金的控制力的同时，反而支持不丹加入联合国。

印度想借此缓解不丹因锡金局势而产生的畏惧心理，同时印度希望不丹在联合国跟随印度外交，提高印度的国际影响力。

1971年9月21日，不丹加入联合国，不丹很快就回馈了印度。

▲联合国

1971年12月，第三次印巴战争爆发，印军主力东进，占领了巴基斯坦的飞地——孟加拉人居住的东巴基斯坦。

孟加拉人占当时巴基斯坦总人口的56%，却被控制巴基斯坦政治的旁遮普、信德等族边缘化，甚至不被允许讲孟加拉语。印军与孟加拉游击队合作，驱逐了驻守东巴基斯坦的巴军，东巴基斯坦独立为孟加拉国。

▲不丹与孟加拉国

没等印巴停火，不丹就在1971年12月6日承认孟加拉国独立并与其建交，着实在外交上挺了印度一把。

肢解东巴基斯坦无法满足印度称霸南亚的野心，自1973年对锡金实行军事管制后，1975年，印度软禁锡金国王，强行以公投的方式吞并了锡金。不丹为了存活，发起了抗争。

▲锡金末代国王

四、雷龙旗下

不丹加入联合国后。印度明确强调双边《永久友好和平条约》的重要性，不赞成不丹发展与联合国安理会常任理事国之间的关系。印度此举是担心不丹利用五常的力量来平衡印度的影响。

吞并锡金后，印度为安抚不丹，同意就双边利益关切进行定期磋商，不丹借此清退了大批印度顾问。1978年，既印不建交10年后，印度同意与不丹互设大使馆。

▲不丹驻印大使馆

进入20世纪80年代，素有印度铁娘子之称的英迪拉·甘地再度当选印度总理，她强调对邻国的控制，要求锡金、不丹在对外政策上与印度保持绝对一致。

为了应对咄咄逼人的铁娘子，不丹决定扩大建交国数量，强化以及的国际存在感。

整个80年代，不丹先后与尼泊尔、日本、瑞士等15个国家及欧共体建交。其中既有同属南亚的地区国家，也有东亚、西欧的地区强国，大都是与印度关系较好，且在南亚影响较小的国家。

由于顾忌印度的态度，不丹并未与新建交国互设大使馆，而是由不丹驻印度、孟加拉国、联合国代表处代为负责。

▲不丹驻欧盟使馆

不丹在80年代还先后加入了国际货币基金组织、世界银行、世界卫生组织和教科文组织。1985，不丹以创始国的身份加入南亚区域合作联盟。

作为不丹的重要邻国，不丹希望发展同中国的关系。然而印度继承了英国“战略边界”的安全思想，认为不丹能够保证其战略软肋——西里古里走廊的“安全纵深”。

▲西里古里走廊

上世纪50年代末，印度多次想把中不边界问题纳入中印边界谈判进程，遭到中国的坚决拒绝。中不曾在1996年达成有关解决边界问题的共识，但随后不丹迫于印度压力改变主张，谈判陷入僵局。

在不丹的不断要求下，印度对更改《印不和平条约》的口风有所松动。

2006年不丹第五代国王继位，次年印不修改了《永久和平友好条约》。不丹外交从“接受印度指导”变更为“不损害印度利益的前提下可自行决定”。实际上，印度从未放松对不丹的控制。

▲新国王会见印度总理

新任国王决定下放手中的权力，模仿建立英国式的君主立宪制，以推动不丹的现代化。

2008年，吉格梅·廷里当选不丹首位民选首相。廷里此前曾担任过不丹外交大臣，致力于不丹掌握外交主动权。

廷里当选首相后，2008至2013年间不丹掀起了第二轮建交高潮，建交国从21个拓展到52个。

▲廷里

除了澳大利亚、巴西等少量地区强国外，不丹的新建交国大都是地区小国，诸如哥斯达黎加、斐济、斯洛伐克。为了不激怒印度，不丹未在新建交国设立大使馆。

这些国家缺乏国际影响力，不会对印度在南亚的霸权产生挑战。但同时壮大了不丹的外交网络，增强了不丹在国际上的存在感。

即便处处小心，不丹的建交热潮仍惹恼了印度。2013年不丹大选期间，印度宣布停止对不丹家用燃气和柴油进行补贴，取消从不丹进口电力的价格补贴。不丹国内燃料价格暴涨，吉格梅·廷里连任失败。

2020年，不丹与德国、以色列建交，将建交国拓展到54个。

▲不丹与以色列建交

截至2022年，不丹在经济上仍高度依赖印度，其出口的80%进口的75%均面向印度，印度卢比在不丹境内自由流通，与不丹货币地位相同，一旦印度关闭边境切断供给，将给不丹带来巨大伤害。

截至2022年，不丹经济仍以农业、水电为支柱，人均GDP为3562美元，高于印度的2466美元。但印度GDP总量和人口规模分别是不丹的1440倍和1760倍，不丹政府不敢忤逆印度，对印外交仍是不丹外交的核心。

▲不丹军装都模仿印度

不丹并未与联合国五常建交，一方面印度不希望不丹借助外力摆脱控制，大国对于不丹这样的小国大都缺乏兴趣，不希望因为不丹而影响对印关系。

不丹仍旧封闭，除印度人可自由出去，另有孟加拉国、马尔代夫公民；瑞士、泰国的外交官享有定期免签，其他国家公民都必须经过不丹严苛的入境审查。

▲印不彭措林口岸

不丹表示为保护环境，每年只允许不超过8000名外国游客入境旅游。首都廷布只有12万人口，市区狭小且无现代化高层建筑。不与五常建交，也并不影响不丹人的正常生活。

▲不丹唯一的国际机场，规模并不大

不建交并不意味着完全不来往，不丹通过非正式渠道维持着同五常的联系。不丹在比利时布鲁塞尔的大使馆肩负着同欧洲建交国以及英法两大常任理事国的沟通。位于新德里的不丹驻印大使馆则负责与美俄的联络。

不丹建立君主立宪制后，美国与其的外交互动逐步增多，2015年11月，美国时任国务卿克里在印度古吉拉特会见了同来出席会议的不丹首相。

▲美不外交互动

作为唯一一个同不丹接壤的联合国安理会常任理事国，中国积极同不丹展开外交对话，两国已开展多轮边界谈判，两国佛教界也保持着互动。

近代一个半世纪的历史大潮，将不丹卷入南亚政治网络。几经抗争的不丹如今拥有54个建交国，加入了45个国际组织。2021年，不丹驻澳大利亚大使馆开馆，成为不丹最新驻外机构。

▲不丹驻联合国机构

不丹仅在印度、孟加拉国、科威特、泰国、孟加拉国、比利时、澳大利亚设有大使馆，兼负本地区邻近建交国的外交关系。另在纽约、日内瓦、布鲁塞尔设有驻联合国、欧盟的外交机构。

弱小的不丹对自己的未来并无发言权。不管不丹想与不想，在可遇见的未来，不丹的外交仍将被紧紧绑缚在印度的对外政策之中。

▲不丹紧跟印度步伐

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