答：事发当时，由于雷击造成温州南站的信号设备故障，正常行驶的D3115次列车列控车载设备由于接收的码序不稳定，造成停车后按规定缓行。此时，防护D3115次列车的后方信号由于列控中心的数据采集板软件设计严重缺陷，造成本应显示红灯的信号错误升级为绿灯，致使列车运行控制系统没有发挥作用，造成D301次列车按照错误显示的绿灯进入区间，与前行的D3115次列车发生追尾事故。

　　根据列车时刻表，应该是D301在D3115之前，为何D301会行驶在D3115后面并发生追尾事故？车站调度是否存在问题？　

　　答：由于D301次列车晚点，导致D301次列车行使在正点运行的D3115次之后。后方运行的D301次列车由于信号显示错误与D3115次发生追尾。这起事故也反映出现场作业控制不力，人员应急处理的素质有待进一步提高，说明有些铁路企业的安全基础还比较薄弱，铁路部门一定要吸取血的教训，切实加强安全管理。

一、研究背景

当前，我国己经进入了德国著名社会学家乌尔里希·贝克所言的“风险社会”，各种各样的危机潜伏在我们周围，并在不同范围内和一定程度上引发突发事件，带给我们的是经济失调、社会失序、心理失衡，突发事件已经成为影响经济发展和社会稳定的重要因素和各个国家及政府不可避免的问题。有资料显示：伴随着我国经济新一轮的高速增长和灾害造成的损失扩大，我国进入了突发事件的高危期从20世纪90年代开始，特别是从被称为灾难年的2008年开始，突发事件的研究再次被掀起高潮。据统计2008年自然类突发事件直接造成灾害折合人民币达11752亿元，是2007年的5倍，震级达8.0级的四川汶川特大地震，直接造成经济损失8451亿元[1]。由于各类先进媒介的发展，突发事件的报道我们四处可见，年2012年8·24哈尔滨大桥侧塌、延安8·26重大交通事故，2011年7·23动车追尾事故、4·12的瘦肉精“秘密工厂”事件和一系列瘦肉精案例的呈现以及9·14“逾万吨地沟油流向餐桌”以及2020年的新冠疫情等等突发性事件的发生，让我们看到突发性事件公共政策的应对是一项系统而复杂的社会工程，政府在该项工程中毋庸置疑的担任着主体角色，政府如何应付各类突发事件，如何进行有效的管理，而突发事件管理中公共政策应对则是突发事件管理的起点和基本手段。突发事件处理得好与坏，这不仅直接关系到公共政策本身的优与劣，还关乎政府在民众心目的形象，而且一定程度上影响着国家政治、经济、社会的稳定和发展。从长远利益上讲，甚至关系到国家政权的生死存亡。

在我国突发事件管理结合公共政策的研究始于“非典时期”，无论是政府还是学术界都引起了重视，法规条例也制定了很多，政府在执行突发事件时，公共政策发挥着举足轻重的作用。自2007年《中华人民共共和国突发事件应对法》实施以来，其很多方面只是突发事件发生时的应急政策而已，突发事件发生时紧急处理的相关措施，政府只是为了应付了事，并没有从全方位考虑，更多的视为政绩考虑，这样就又发了相似类别的新的突发事件，仍旧是以“应付”偷换“应对”的概念。所以突发事件才成了人们永远关注的对象，只是时间、地点不同而已。结合相关数据资料统计发现公共政策应对的法规条例的数量与突发事件的发生的数量居然成了正相关[2]。

以上各种不利归纳起来：第一，没有把突发事件本身分门别类、也没有联系公共政策的不同环节进行分析研究，更没有将突发事件管理中不同阶段应对的特点进行深究，进而从政策上整体把握不能为以后处理同类问题树立标杆。第二，没有透过突发事件案例，找出真正的原因和公共政策应对的不足，加以修改完善，减少今后类似突发事件发生。第三，没有把突发事件与平时的公共政策进行联系分析，找出它们相互之间的因果关系，没有深入挖掘公共政策制定、执行、评估分析、监督和修改的各个环节在应对突发事件时存在的问题。第四，没有根据突发事件管理的不同阶段应对的特点进行研究，没有对研究内容进行分类细化，在突发事件管理中不同阶段的公共政策应对具有不同的特点。

二、国内外研究现状及进展

（一）国外研究现状及进展

进入21世纪以后，世界范围内突发事件频发：2010年智利地震、海地水灾、冰岛火山、2011年日本核福射、华尔街游行、2012年反美浪潮、美国风“桑迪”和枪击案件频发、2020年新冠疫情等等，再次把突发事件推进了人们的视野。目前学术界对突发事件和公共政策的研究又掀起了一个高潮。世界各国也都在进一步寻求有效应对突发事件的方法，政策体系研究是突发事件管理研究的一个重要方面。主要表现在以下几个方面：第一，9·11事件后，美国对现有危机管理体系进行了反思，在危机应急策略、方法和应用方面，注重公共政策问题研究。第二，有些学者认为突发事件研究是决策论的一个分支。研究危机决策的特点、程序、主要方法和模式。较为著名的是斯奈德等人提出的普遍决策模式又称外交决策模式；艾利森在《决策的实质》中通过对古巴导弹危机的研究，建立了三种决策模式：理性行为模式、官僚组织过程模式、政治运作模式；亚历山大·柯兹敏提出了危机政策类型，提出政策创新者、守门员、保护人和顾问这四类人员的划分[3]、第三，结合危机管理模型研究。如罗伯特·希斯提出4R模型。同时，希斯将危机管理决策划分为两种模式：危机事前决策和危机事中决策；伊凡·米托夫提出危机管理的五阶段模型[4]。学者们还对危机决策过程中的影响因素以及危机决策模式等问题进行了深入的研究。因此，国外的现代突发事件管理中公共政策的相关理论研究渐趋成熟，较为著名的有以下学者：

以色列政策学家叶海卡·德罗尔在其代表作《逆境中的政策制定》中这出，逆境是政策制定的一个普遍条件，是由于不同原因造成的、并且难以消除的各种社会紧张状态，在某种意义上突发事件的爆发也造成了某种社会的紧张状态，同时突发事件会使得相关问题的解决变得迫切，促使这一问题被提上公共政策议程，着眼于所谓的“迷宫”政策行为，以政府中枢决策系统为核心主题，综合当代研究与历史考察，强调过程系统的方法探讨根植于政治和社会背景中的政策制定，改进政策制定系统、提高政策制定质量[5]。

拉雷·N·格斯顿在《公共政策的制定程序和原理》中提出重要事件包括突发事件）是政策制定的触发机制，“一种触发机制就是一个重要的事件（或整个事件，当一个事件把一种消极状况催化为要求变化的政治压力时，就会因触发机制的持久性而发生性质改变”[6]。

约翰·金登在《议程、被选方案和公共政策》一书中首次提出了概念“政策窗口”：提出公共问题及其解决办法的机会。政策窗口的数量非常少，是由紧迫的问题或政治源流中的重大事件而打开[7]、所以在一定意义上来说，突发事件可以充当政策窗口的角色。

（二）国内研究现状及进展

与国外相比，我国对于政府在突发事件管理的研究起步较晚，突发事件管理中公共政策的研究就更为滞后。我国突发事件管理中公共政策历程中，国家相关行政机关在应急机制、规章制度有了一定的成果。

现代社会是一个高危社会，科学有效地突发事件管理中公共政策是国家、社会和各行各业安定、和谐、可持续发展的重要保障。很多学者主要围绕突发事件在政策制定过程中的角色和作用也做了相应的分析。突发事件状态下的决策研究，见于薛澜等在《危机管理转型期中国面临的挑战》中将危机决策作为体系建构的一个重要组成部分进行了较为深入的阐述和结合中国特色的实际中，从危机决策的流程分析和主要方法以及中国危机决策现状及改进和发展等。其他国内学者的研究主要集中于研究突发事件决策的重要性、决策的影响因素、特点和方政府应急决策能力分析和危机决策的建议等等[8]。

关信平则认为，突发事件对公共政策制定的影响主要有：第一，突发事件折射和暴露出社会中己经存在着长期积累的问题，公众的重视这些问题并呼吁政府制定相应的公共政策去解决这些问题。第二，突发事件反映出公共政策体系中的薄弱环节，有利于提出改革和强化公共政策体系。第三，政策体系的建立使得突发事件预警机制中有明确有效地政策可依存。第四，在互联网的优越性使得突发事件影响和媒介的介入下，政府会受到更大的压力去解决一些社会问题。

由此可见，突发事件管理中公共政策从问题分析、制定与实施执行、监管、分析评估、修改、更替等密切相关。在突发事件管理过程中，作为社会重要治理主体的政府承担着不可推卸的责任。政府可以根据不同突发事件类别制定相应不同的公共政策，形成有效预防和应对突发事件管理的公共政策体系，实现突发事件管理的目的。但是，中国的突发事件管理和公共政策研究目前仍处于学习和吸收西方研究成果的阶段，能够使得两者结合起来，就突发事件管理中公共政策就更少见。很多研究都是基于对已有研究成果与中国实际的结合之上，理论的创新不够，仍旧有一定的研究价值。

三、突发事件下的政策制定的特征

正是突发事件独特的性质增加了政策制定的难度，导致了公共政策质量的下降，从而也形成了公共政策制定无能。而这种无能致使应对突发事件的政策需求无法得到满足，从某种程度上又增加了突发事件所带来负面影响的恶化程度，形成了一种恶性循环。一般情况下，与常规状态下的政策制定不同，’突发事件下的政策制定有其特殊性特征，主要体现在几个方面。

第一，政策制定的过程是主体多元性和权力集中性的统一。社会转型时期，伴随着全球化、信息化和知识化的高速发展，人类面临的各种突发事件也越来越复杂，并由此产生了社会问题也必然涉及到不同的社会成员和团体，因此，相应的政策制定过程则会牵涉到不同成因和团体的相关利益，这也要求我们必须依赖政策利益相关者的合作、结合与动员原本分散的社会资源，以便能在集体行动中解决政策问题。但是，考虑到突发事件所带来的危害性，为了最大可能保护社会公民生命安全和财产安全，就必须在快速、高效的情况下做出决策，否则就会错失最佳救治时机。

第二，政策制定的方式和程序是原则性和灵活性的统一。在突发事件发生后，由于时间紧迫、资源有限和人才匮乏等原因，我们在政策制定过程中往往不可能像常规状态下，试图追求利益最大化”。此时就需要我们转变政策制定方式，简化政策制定程序，采用一种简易灵活的方式和程序制定政策来控制突发事件发展蔓延。当然，这并不意味着抛弃一般程序所有的原则，据此就可以自由裁量、任意简化政策制定程序以实现应对突发事件的目标。相反，常规政策制定中的一般正当程序中的基本原则必须秉承下来，尽可能通过法律来规定突发事件应对型社会政策制定的法定条件、权限、范围，以此来规范公共政策制定，从程序上保证政策制定的合法化。

第三，政策制定的效果是预见性和风险性的统一。正如前文所述，突发事件所涉及到的社会问题是由常规因素和非常规因素所产生，我们所进行的非程序化决策往往呈现出一种模糊性特征。因此，在政策执行的过程中是否会出现政策梗阻？由此带来的负面影响如何？对于这些问题，就需要我们在应对突发事件中，对制定的政策进行预见和评估，随时做好承担风险的准备。

四、改进我国突发事件中政策制定的对策

“我们今天生活于其中的世界是一个可怕而危险的世界，这足以使我们去做更多的事情，而不是麻木不仁”。当前我国应对突发事件中政策制定有其存在的现实空间，要使其能够最大程度地发挥应对突发事件、制定完善公共政策的积极作用，就必须改进我国突发事件中政策制定，这是构建和谐社会的必然要求。政策网络理论的视角则有助于我们更为清晰地分析各项对策。

(一)构建多元化的政策制定主体格局

应对突发事件的政策制定需要多方主体的参与，这就涉及政府各部门、公共领域、政策研究组织、和信息传递平台等主体，通过彼此合作来构建多元化的政策网络参与治理格局。

一）整合政府内部资源，建立统一的决策指挥系统。二）建设公共领域，培养政策主体参与的广泛空间。三）扶持“外脑”知识库，发展相对独立的政策研究组织。四）增强舆论引导水平，打造高效的信息传递媒体平台。

(二)建立综合长效的公共政策制定机制

一）优化突发事件中政策制定环境。二）适时选择相适应的政策工具。三）创建弹性化的政策网络结构。

（三）完善利益相关者的良性互动机制

20世纪90年代后，许多学者通过对政策网络中的学习与交流行动分析，认为政策网络成员享有一致性的知识和集体价值体系——“一系列基本价值信念和问题认知”，能够形成“倡导联盟”或“辩论联盟”并影响政策结果，而这种联盟并不依赖于理性选择而是依赖于交流过程，如政策协商。而在这种相互交流的过程中，应该完善各利益相关者的互动机制，具体包括协商机制、信任机制和学习机制。

五、结语

我国目前已经进入社会转型时期，伴随而来的是各种自然灾害的频繁发生，安全生产事故也将难以避免，公共安全面临着许多新的挑战。不管从自然角度或者社会角度来看，在未来很长一段时间内，我国将进入一个各类突发事件发生概率更大，破坏力更大、影响力更大的阶段。同时，中国的改革和发展也已经进入了一个崭新的阶段，建设和谐社会成为新的主轴，未来中国政策建设的战略选择就成为当前必须面对的有着重大现实意义的问题，这关系到公共政策能够真正起到维护社会公平、缓解社会矛盾、促进和谐社会建设的作用基于当前公共政策制定的实践和我国公共政策的发展前景，未来中国公共政策建设的战略选择应定位于提升政府的公共政策能力，突破应急性的事件应对型的模式，转向富有前瞻性、长远性、纲领性、网络性的发展型战略。这种战略选择是对公共政策角色和作用的重新认识，即公共政策必须发挥比“社会减震器”更为积极主动的作用。公共政策制定的着眼点不再局限于应对突发事件，维护社会稳定，而应从事后补救向具有风险预防作用的方向转变。

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